Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности положений абзаца
четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона
"О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" в связи с жалобой гражданина В.В.Михайлова
город Санкт-Петербург 18 июля 2008 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего - судьи Г.А.Гаджиева, судей Н.С.Бондаря,
А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина,
А.Я.Сливы, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в
Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова,
представителя Совета Федерации - доктора юридических наук
Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой
статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86,
96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта
3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина
В.В.Михайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)".
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, объяснения
представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый
Федеральный закон, выступления приглашенных в заседание
полномочного представителя Правительства Российской Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского,
представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации -
Т.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации -
А.Н.Савенкова, от Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии - В.Р.Смеречука, от Общероссийской
общественной организации малого и среднего предпринимательства
"Опора России" - К.Н.Алешина, исследовав представленные документы и
иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. В ходе проверки, проведенной территориальным отделом
(инспекцией) по Курской области Центрального межрегионального
территориального управления Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии на принадлежащей индивидуальному
предпринимателю В.В.Михайлову автозаправочной станции, были
отобраны образцы автомобильного бензина на стадии реализации.
Экспертиза этих образцов, проведенная химико-технической
лабораторией федерального государственного учреждения "Курский
центр стандартизации, метрологии и сертификации", выявила нарушение
обязательных требований государственных стандартов, предъявляемых к
реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении
В.В.Михайлова был составлен протокол об административном
правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.19 КоАП
Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006
года В.В.Михайлов был признан виновным в совершении указанного
административного правонарушения и ему назначено наказание в виде
административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением
Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года,
оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого
арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2007 года, с него были
взысканы расходы на осуществление исследований и экспертиз в
размере 12 138 рублей 66 копеек на основании абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
Оспаривая конституционность указанных законоположений,
устанавливающих соответственно недопустимость взимания органами
государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по
контролю, за исключением случаев возмещения расходов на
осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате
которых выявлены нарушения обязательных требований, и правомочие
этих органов обращаться в суд с требованием о возмещении
произведенных расходов, гражданин В.В.Михайлов утверждает, что
взыскание на их основании с индивидуального предпринимателя
денежных средств наряду с привлечением к административной
ответственности означает, по существу, двойное наказание за одно и
то же правонарушение и потому носит карательный, а не
компенсационный характер, и просит признать эти законоположения не
соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 и
50.
Исходя из того, что в силу части третьей статьи 74
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации
принимает постановления только по предмету, указанному в обращении,
и лишь в отношении той части акта, конституционность которой
подвергается сомнению, предметом рассмотрения Конституционного Суда
Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные
положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", которыми в исключение из
общего правила предусматривается возможность взимания в судебном
порядке по требованию органа государственного контроля (надзора) с
индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по
контролю в форме возмещения расходов, понесенных этим органом при
осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших
нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ
конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1).
Соответственно, статья 34 (часть 1) Конституции Российской
Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не
запрещенной законом экономической деятельности, а статья 71 (пункт
"в") относит регулирование и защиту прав и свобод человека и
гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи
с положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской
Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для
функционирования экономической системы в целом, что предполагает
необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах
самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как
основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер,
направленных на защиту их прав и законных интересов, при
осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым
- на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства
государства в регулирование экономических отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель,
формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в
соответствии с законодательством Российской Федерации, за
соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам
(работам, услугам), в Федеральном законе "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости,
проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса
прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия,
свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими
предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую
деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены
обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к
правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная
деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель осуществляет
правовое регулирование по таким предметам ведения Российской
Федерации, как установление правовых основ единого рынка, а также
стандарты и эталоны (статья 71, пункты "ж", "р", Конституции
Российской Федерации), в целях защиты жизни и здоровья граждан,
имущества физических или юридических лиц, государственного или
муниципального имущества.
На достижение тех же целей, определенных в Федеральном законе
"О техническом регулировании", направлены предписания Закона
Российской Федерации "О защите прав потребителей". Его статья 4
обязывает продавца (исполнителя) в случае, если законами или в
предусмотренном ими порядке вводятся обязательные требования к
товару (работе, услуге), передать потребителю (заказчику) товар
(выполнить работу, оказать услугу), соответствующий таким
требованиям (пункт 5). При этом - поскольку предпринимательская и
иная не запрещенная законом экономическая деятельность
осуществляется на основе принципа презумпции добросовестности
участников гражданского оборота (пункт 3 статьи 10 ГК Российской
Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)") - предполагается, что сам предприниматель
(продавец, исполнитель) уполномочен (обязан) контролировать
соответствие реализуемой продукции обязательным требованиям, чем не
исключается и не может исключаться существование и иного, в
частности государственного, контроля за его деятельностью.
3. Контрольная функция государства по своей
конституционно-правовой природе производна от его организующего и
регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в
сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование
и защита экономических прав, установление основ федеральной
политики и правовых основ единого рынка, федеральные программы в
области экономического развития, финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, федеральные экономические службы,
гражданское законодательство, стандарты, эталоны, бухгалтерский
учет отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению
Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е", "ж", "о", "р"), а
защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, водными и другими природными
ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности, административное,
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "в", "д", "к" части
1), государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в
сфере экономических отношений.
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П, присуща
всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации
этой функции и специфические для каждого из них формы
осуществления.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации,
государственный контроль в сфере экономической деятельности
относится к ведению исполнительной власти, которая в области
административного контроля за соблюдением обязательных требований к
продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями,
представлена, в частности, территориальными органами Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии. Возлагая на
эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями
действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель
должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового
государства, важнейшими из которых являются равенство и
справедливость, требования определенности, ясности,
недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой
действующего правового регулирования (постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 года
N 7-П и от 31 мая 2005 года N 6-П).
3.1. Правовое регулирование государственного контроля
(надзора) как государственно-властного института осуществляется
федеральным законодателем в порядке реализации положений
Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской
Федерации установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и
деятельности, формирование федеральных органов государственной
власти (статья 71, пункт "г"), а к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1). Теми же
конституционными положениями охватываются и финансово-экономические
основы государственного контроля (надзора): в соответствии с
правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации,
сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006 года N 10-П,
принципы, касающиеся экономической основы деятельности органов
государственной власти, относятся к общим началам организации
системы этих органов.
Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой
усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля
(надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его
проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых
по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка
финансового обеспечения, вместе с тем связан общими
конституционными принципами организации системы органов
государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно
соответствовать юридической природе и характеру общественных
отношений, складывающихся в сфере государственного контроля
(надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан,
занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть соразмерными
конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать
препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
3.2. По смыслу Конституции Российской Федерации в ее
нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом
Российской Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым
элементом государственной власти и одновременно выражением
финансово-экономического содержания государственного суверенитета,
является основным инструментом финансового обеспечения деятельности
государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и
неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств,
предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и
независимость государственной власти, а также саму возможность
осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее
Конституцией Российской Федерации и законами.
Соответственно, Бюджетный кодекс Российской Федерации
определяет бюджет как форму образования и расходования денежных
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства, а также местного самоуправления (статья 6), и
закрепляет, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными
обязательствами, обусловленными установленным законодательством
Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение
которых согласно законодательству Российской Федерации,
международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в
очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом
периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (статья 65).
Расходы государственной власти на осуществление ее
конституционных функций покрываются в первую очередь за счет такой
необходимой составной части бюджета, как налоги и сборы, которые,
как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации,
являются условием существования государства и представляют собой
форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов
публичной власти, а также за счет внебюджетных средств, имеющих
публично-целевое назначение, к каковым относится плата за оказание
публичных услуг физическим или юридическим лицам.
Конституционные принципы финансового обеспечения
государственной власти распространяются и на государственный
контроль, который - как одна из функций государственной власти,
имеющих императивный характер, - осуществляется в целях обеспечения
конституционно значимых ценностей и должен финансироваться за счет
публичных средств через государственно-бюджетный механизм.
Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный
контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в
связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным
субъектом возложенной на него законом обязанности по
самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ,
услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный
контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание
которой соответствующим государственным органом предполагает в той
или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных
этим органом затрат.
Таким образом, государственный контроль в сфере экономической
деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой
индивидуальными предпринимателями продукции обязательным
требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными
средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов,
получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным
лицам.
3.3. В соответствии с правовыми подходами, выработанными
Конституционным Судом Российской Федерации на основе положений
статей 57, 71 (пункт "з") и 75 (часть 3) Конституции Российской
Федерации, вопрос правовой природы обязательных платежей как
налоговых или неналоговых приобретает характер конституционного,
поскольку он связан с понятием законно установленных налогов и
сборов.
Предусмотренная абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3
статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" плата, взимаемая с индивидуальных
предпринимателей в форме возмещения расходов, понесенных органом
государственного контроля (надзора) при осуществлении исследований
(испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных
требований к реализуемой ими продукции, по буквальному смыслу
данных законоположений, не относится ни к налогам, ни к сборам.
Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат
взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в судебном
порядке, что наделяет их признаками обязательных
индивидуально-возмездных фискальных платежей.
Давая конституционно-правовую оценку такого рода платежей,
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от
28 февраля 2006 года N 2-П пришел к выводу, что обязательные в силу
закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, не
подпадающие под определение сборов, содержащееся в Налоговом
кодексе Российской Федерации, и не указанные в нем в качестве
таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные
сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции
Российской Федерации и развивающих ее правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации об условиях надлежащего
установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем
применительно к сборам, в частности, в пункте 3 статьи 17
Налогового кодекса Российской Федерации, которая приобретает тем
самым универсальный характер.
Формулируя критерии правомерности взыскания фискальных сборов,
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если
предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают
признаками, присущими налоговому обязательству в его
конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым
фискальным сборам, то вопрос о том, какие именно элементы обложения
сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает с
учетом его природы сам законодатель, который вправе использовать
данный сбор в качестве публично-правового способа финансового
обеспечения осуществления какого-либо вида деятельности, но только
на условиях всеобщности обложения им всех субъектов соответствующей
деятельности.
Использование законодателем в тех же целях
индивидуально-возмездных платежей, не являющихся фискальными
сборами, как правило, возможно лишь при условии совершения
государственными органами в отношении их плательщиков определенных
действий (актов), влекущих для последних предоставление конкретных
прав или выдачу разрешений, при том что сами эти платежи
предназначены для возмещения расходов и дополнительных затрат,
понесенных публичной властью (Определение Конституционного Суда
Российской Федерации от 8 февраля 2001 года N 14-О). Такие действия
(акты) представляют собой разновидность публичных услуг,
оказываемых физическим или юридическим лицам, по общему правилу, на
основе добровольного обращения этих лиц в целях получения
необходимых им благ, обладание которыми зависит от соответствующей
деятельности государственных органов, представляющих публичную
власть (регистрация прав, сертификация товаров или услуг,
аккредитация и пр.).
Возмещение по решению суда индивидуальными предпринимателями
затрат на проведение исследований (испытаний) и экспертиз по
инициативе территориальных органов Федерального агентства по
техническому регулированию и метрологии указанными признаками не
обладает (договор, на основании которого в настоящее время они
проводятся, во-первых, заключается исследовательской или экспертной
организацией не с индивидуальным предпринимателем, а с
контролирующим органом, причем безотносительно к волеизъявлению
самого индивидуального предпринимателя, и, во-вторых, никакого
необходимого ему блага не предоставляет) и, следовательно, не может
быть признано обязательным индивидуально-возмездным платежом,
посредством которого плательщик возмещает (компенсирует) затраты на
оказанные ему публичные услуги.
Данный вывод подтверждается и Бюджетным кодексом Российской
Федерации, согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 41 которого
компенсации, иные средства, полученные в возмещение вреда,
причиненного государству, а также другие суммы принудительного
изъятия отнесены к категории неналоговых доходов бюджетов,
полученных в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности.
Вместе с тем в системе действующего правового регулирования
возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных
органов Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии не может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой
ответственности, ни к мерам административно-правовой
ответственности.
Функциональное предназначение данного вида платежей -
компенсация затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи
с проведением контрольных мероприятий в отношении подконтрольного
субъекта. Исходя из этого федеральными законами о федеральном
бюджете, в том числе Федеральным законом "О федеральном бюджете на
2006 год", этим платежам в качестве доходов бюджетов присваивается
код бюджетной классификации, в соответствии с которым они
закрепляются за Федеральным агентством по техническому
регулированию и метрологии как за главным администратором, а
Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской
Федерации (утверждены приказом Министерства финансов Российской
Федерации от 24 августа 2007 года N 74н) они отнесены к доходам от
оказания платных услуг и компенсациям затрат государства.
Тем самым возмещение по решению суда расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с
осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших
нарушения обязательных требований к продукции, реализуемой
индивидуальными предпринимателями, было наделено признаками
компенсационного платежа. Однако поскольку его взимание связывается
законодателем с нарушением подконтрольными субъектами обязательных
требований в сфере публично-правовых отношений и необходимостью
расходов, возникающих в связи с реализацией контролирующим органом
государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих
компенсации, налицо признаки публично-правового изъятия
собственности подконтрольного субъекта, что исключает возможность
признания данного платежа мерой гражданско-правовой
ответственности.
Компенсационная в своей основе плата за исследования
(испытания) или экспертизы, не дифференцированная по размеру сумм
возмещения понесенных государством расходов, не может быть
однозначно отнесена и к мерам публично-правовой ответственности,
карательная природа которой, как указал Конституционный Суд
Российской Федерации, предопределяет зависимость размера наказания
от характера самого правонарушения (его тяжести, последствий,
причин, степени вины нарушителя), а не от суммы затрат государства
на выявление факта правонарушения (постановления от 17 декабря 1996
года N 20-П, от 11 марта 1998 года N 8-П, от 15 июля 1999 года
N 11-П и от 27 апреля 2001 года N 7-П, определения от 14 декабря
2000 года N 244-О и от 5 июля 2001 года N 130-О). Вместе с тем
принудительное взыскание с индивидуальных предпринимателей не
дифференцированных по размеру сумм возмещения государственных
расходов исходя лишь из наличия факта нарушения обязательных
требований к продукции означает, по существу, объективное вменение,
поскольку индивидуальный предприниматель, даже выполнивший все
предписания закона по контролю за соблюдением требований к
реализуемой им продукции, обязан возмещать расходы органов
государственного контроля (надзора), проведших собственное
исследование (испытание) или экспертизу, в результате которых
выявилось нарушение соответствующих требований.
Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных
предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных в связи с
проведением исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт
выявления нарушения обязательных требований, предъявляемых к
реализуемой ими продукции. В определенном смысле такие расходы
близки процессуальным расходам (издержкам), поскольку
предназначаются для сбора доказательств совершенного
правонарушения. Однако - в отличие от процессуальных издержек - они
причинно связаны не с доказыванием факта правонарушения,
допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью
органа публичной власти, не обусловленной предварительным
обнаружением признаков правонарушения, и не поставлены законом в
зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо данных о
совершенном правонарушении.
Таким образом, предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3
и пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" возмещение расходов,
понесенных органами государственного контроля (надзора) в связи с
проведением соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз,
по сути, представляет собой публично-правовое изъятие собственности
правонарушителя, которое, следуя за его административным
наказанием, фактически выступает аналогом публично-правового
наказания. При этом денежные средства, взимаемые с индивидуальных
предпринимателей в порядке возмещения (компенсации) расходов
органов государственного контроля (надзора), обладающие
одновременно признаками компенсации (оплаты) государственных
расходов, платежа публично-целевого характера и меры
ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом
или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой
или публично-правовой ответственности, ни разновидностью
процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как
в вопросе о правовой природе данного обязательного
индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности
(обоснованности) его установления и использования в целях
финансового обеспечения выполнения органами публичной власти своих
функций.
3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от
федерального законодателя при выборе средств и способов правового
воздействия на субъектов предпринимательской деятельности
основываться на сложившейся в Российской Федерации отраслевой
системе правового регулирования и общих принципах соответствующих
отраслей права - публичного или частного. При этом он вправе и
обязан учитывать социальные, экономические и иные факторы,
определяющие объективные пределы его конституционных полномочий.
Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного
контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований,
предъявляемых к продукции, реализуемой индивидуальными
предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно
широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в
той или иной форме затрат органов государственного контроля
(надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз,
возложив в том числе на индивидуальных предпринимателей соразмерное
этим затратам, но не чрезмерное денежное обременение, с тем чтобы
не ставить под угрозу саму возможность продолжения ими
предпринимательской деятельности.
Определяя сферу применения Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", федеральный законодатель не
установил возможность взыскания расходов органов государственного
контроля (надзора) при проведении всех видов государственного
контроля (надзора), осуществляемого в рамках широкого круга
контрольных взаимоотношений между государством и хозяйствующими
субъектами, включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи
1), т. е. допустил неясность и неопределенность в правовом
регулировании при введении дифференциации отношений по
осуществлению государственной контрольной деятельности в
экономической сфере.
Не предусмотрены в Федеральном законе "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" и конкретные сроки, в течение
которых возможно возбуждение органом государственного контроля
(надзора) процедуры изъятия денежных средств, при том что обращение
в суд с требованием о возмещении соответствующих расходов, по
буквальному смыслу положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта 3 статьи 10 данного Федерального закона, является его
правом, а не обязанностью. Это означает, что органы
государственного контроля (надзора) наделяются фактически
неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого
принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных
средств, так и периода его возможного осуществления, а равно
критериев определения размеров, в пределах которых возможно
взыскание денежных средств, и учета особенностей субъектов
предпринимательской деятельности - индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц.
Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", закрепляющие основание и
порядок возмещения расходов органов государственного контроля
(надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, не
отвечающие требованиям определенности, ясности, недвусмысленности
правовых норм и их согласованности с системой действующего
правового регулирования, порождают противоречивую
правоприменительную практику: суды квалифицируют предусмотренное
указанными законоположениями правовое средство и как меру
публично-правовой ответственности, карательную по своему характеру,
и как возмещение в гражданско-правовом порядке расходов, понесенных
государством, т. е. и как публично-правовое, и как частноправовое
средство воздействия на индивидуальных предпринимателей,
реализующих продукцию, не отвечающую обязательным требованиям.
Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего
правового регулирования относительно обязанности индивидуальных
предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к
реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и
экспертные затраты органов государственного контроля (надзора),
может приводить на практике к тому, что - в нарушение общеправового
принципа "non bis in idem", нашедшего отражение в статье 50 (часть
1) Конституции Российской Федерации, - таким публично-правовым
изъятием собственности дополняется наказание индивидуального
предпринимателя, наложенное на него в административном порядке.
3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", допуская в силу своей
неопределенности принятие органами государственного контроля
(надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия
для нарушения конституционных принципов правового государства и
вытекающих из них требований определенности, непротиворечивости,
недвусмысленности и полноты нормативно-правовой регламентации
компетенции и порядка деятельности публично-властных субъектов,
призванных обеспечивать стабильность хозяйственного оборота, и тем
самым противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 19
(часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя - исходя из требований
Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего
Постановления - правовое регулирование в данной сфере общественных
отношений, может либо установить для всех индивидуальных
предпринимателей специальный неналоговый сбор, либо ввести
конкретные меры административной ответственности (например, более
высокие, нежели в настоящее время, штрафные санкции), либо
предусмотреть иные меры компенсации расходов органов
государственного контроля (надзора) на проведение по их инициативе
исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях
неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом
обязанности по самостоятельному контролю за соответствием
реализуемой продукции обязательным требованиям.
Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами
государственного контроля (надзора) расходов на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были
выявлены нарушения обязательных требований, для индивидуальных
предпринимателей является дополнительным стимулом к осуществлению
самостоятельного контроля за соответствием реализуемой продукции
обязательным требованиям и в условиях существующей системы
административных санкций служит определенным препятствием для
реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная
утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" юридической силы при отсутствии других -
надлежащих - правовых механизмов может снизить степень
государственной гарантированности защиты законных экономических
интересов физических и юридических лиц - приобретателей продукции,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12
части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", считает возможным установить, что положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", признанные настоящим Постановлением не соответствующими
Конституции Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009
года.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" в части, устанавливающей
возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по
требованию органа государственного контроля (надзора) расходов,
понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и
экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения
обязательных требований, не соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2)
и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)", признанные настоящим Постановлением не
соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу
с 1 января 2009 года.
3. Дело гражданина В.В.Михайлова подлежит пересмотру в
установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее
Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Российской газете" и "Собрании законодательства Российской
Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 10-П
