О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
об отказе в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы
о проверке конституционности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3
статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"
город Москва 25 декабря 2003 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,
М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, В.О.Лучина,
Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева,
В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение запроса Правительства Москвы,
у с т а н о в и л:
1. В запросе Правительства Москвы в Конституционный Суд
Российской Федерации оспаривается конституционность положения
абзаца девятого статьи 2 Федерального закона от 26 октября
2002 года "О несостоятельности (банкротстве)", в соответствии с
которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуправления уполномочены представлять в деле о
банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным
обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, и пункта 3 статьи 29 того же
Федерального закона, устанавливающего, что федеральные органы
исполнительной власти, отнесенные в соответствии со статьей 2
данного Федерального закона к уполномоченным органам, в пределах
своей компетенции представляют в деле о банкротстве и в процедурах
банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования
Российской Федерации по денежным обязательствам.
По мнению заявителя, из названных взаимосвязанных положений
вытекает, что органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации не предоставлено право самостоятельно и непосредственно
представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства
требования по обязательным платежам в бюджет соответствующего
субъекта Российской Федерации; тем самым нарушается право субъектов
Российской Федерации на получение части своей собственности,
ограничивается их компетенция в области бюджетного и налогового
регулирования, а также нарушается их право на судебную защиту своей
собственности, что противоречит статьям 8 (часть 2), 46, 73 и 76
(части 4 и 6) Конституции Российской Федерации.
2. Под обязательными платежами согласно абзацу пятому статьи 2
Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" понимаются
налоги, сборы и иные обязательные взносы в бюджет соответствующего
уровня и государственные внебюджетные фонды в порядке и на
условиях, которые определяются законодательством Российской
Федерации.
Закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации
обязанность платить налоги распространяется на всех
налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства,
необходимого условия его существования. В соответствии с правовой
позицией Конституционного Суда Российской Федерации,
сформулированной им в Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу
о проверке конституционности положений статьи 11 Закона Российской
Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", взыскание
налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника
его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части
имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой
обязанности (пункт 3 мотивировочной части). Обязательность и
принудительность изъятия налога, в том числе в рамках решений
арбитражных судов, касающихся уплаты обязательных платежей по делам
о банкротстве и в процедурах банкротства, вытекают из
публично-правовой природы налога, вследствие чего и споры по
требованиям обязательных платежей находятся в рамках публичного
права.
Особенностями публично-правовой природы отношений, связанных с
требованиями уплаты обязательных платежей в делах о банкротстве и в
процедурах банкротства, предопределяются характер правового
регулирования, основания разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в этой сфере общественных отношений.
3. Единство экономического пространства как одна из основ
конституционного строя Конституции Российской Федерации (статья 8,
часть 1, Конституции Российской Федерации) гарантируется, в
частности, осуществлением находящейся в ведении Российской
Федерации (статья 71, пункты "а", "е", "ж", "о"; статья 75, часть
3, Конституции Российской Федерации) единой финансовой политики,
включающей и единую налоговую политику, установлением правовых
основ единого рынка, федеральным финансовым, в том числе бюджетным,
регулированием, принятием гражданского, гражданско-процессуального
и арбитражно-процессуального законодательства, формированием
федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые
органы, органы федеральной службы по финансовому оздоровлению и
банкротству.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой
государственной власти (статья 73 Конституции Российской
Федерации), включая право управлять своей собственностью, иметь
собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс
(Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
6 декабря 2001 года N 228-О по запросу Народного Хурала Республики
Бурятия). Бюджет субъекта Российской Федерации образуется за счет
налоговых и неналоговых доходов, которые в свою очередь
подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение
собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов
Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации;
статьи 56, 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что
доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации,
формируются в соответствии с бюджетным и налоговым
законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39).
Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего
бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством
Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Бюджетного кодекса
Российской Федерации). В силу статьи 45 Налогового кодекса
Российской Федерации право распоряжаться причитающимися денежными
средствами, поступившими в том числе за счет налоговых платежей,
возникает у субъекта Российской Федерации с момента поступления
налоговых платежей на счет соответствующего органа казначейства.
Соответственно, взыскание обязательных платежей - как вопрос,
относящийся к сфере налоговых правоотношений, - является предметом
ведения Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з"; статья
78, часть 1, Конституции Российской Федерации; статьи 31 и 32
Налогового кодекса Российской Федерации).
4. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 114,
пункты "б" и "ж"; статья 115, часть 1) и в соответствии с
Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской
Федерации" Правительство Российской Федерации обеспечивает
проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной
политики, руководит работой федеральных органов исполнительной
власти, на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента
Российской Федерации издает постановления и распоряжения,
обеспечивает их исполнение.
4.1. По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской
Федерации, полномочия предъявлять от имени государства в деле о
банкротстве и в процедуре банкротства требования об уплате
обязательных платежей и по денежным обязательствам по своей природе
относятся к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в
соответствии со статьями 71 (пункты "г", "о"), 76 (часть 1) и 114
(пункты "е", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации порядок
организации и деятельности федеральных органов исполнительной
власти, законодатель вправе возложить полномочие по предъявлению
требования об уплате обязательных платежей на какой-либо из
федеральных органов исполнительной власти, по своему
функциональному предназначению наиболее приспособленный к его
осуществлению.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации
и Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"
Правительство Российской Федерации осуществляет соответствующие
полномочия в целях проведения государственной политики в сфере
финансового оздоровления и банкротства, в том числе определяет
порядок объединения и представления требований об уплате
обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедуре
банкротства, осуществляет координацию деятельности представителей
федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по
денежным обязательствам и обязательным платежам (пункт 1 статьи 29
Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 14 февраля 2003 года N 100 "Об уполномоченном органе в
делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем
органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями
арбитражных управляющих" уполномоченным органом, представляющим в
делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате
обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным
обязательствам, является Федеральная служба России по финансовому
оздоровлению и банкротству; регулирующим органом, осуществляющим
контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных
управляющих, с 3 марта 2003 года является Министерство юстиции
Российской Федерации (пункт 1).
Дела о банкротстве, связанные с рассмотрением требований об
уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам,
разрешаются арбитражными судами в соответствии с Федеральным
законом "О несостоятельности (банкротстве)" и на основе
находящегося в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71
Конституции Российской Федерации) арбитражно-процессуального
законодательства.
Таким образом, установление процедуры разрешения дел о
банкротстве, в том числе определение состава лиц, участвующих в
таких делах, является прерогативой федерального законодателя.
4.2. Абзац девятый статьи 2 Федерального закона
"О несостоятельности (банкротстве)" в системной связи с пунктом 5
его статьи 29 устанавливает, что Правительство Российской Федерации
определяет порядок учета мнений органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
при определении позиции федеральных органов исполнительной власти
как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур
банкротства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября
2003 года N 688 утверждено Положение о Межведомственной комиссии по
определению целесообразности подачи заявлений о признании должников
банкротами. В соответствии с его пунктами 1, 3, 4 и 5 названная
комиссия заслушивает мнение органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации о целесообразности подачи заявления о
признании должников категории А и Б банкротами, рассматривает
поступившие от них документы, а также в установленном порядке
запрашивает и заслушивает мнение органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации по вопросу о целесообразности
возбуждения дела о банкротстве. Положением о предъявлении
требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства (утверждено постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2003 года N 218)
устанавливается порядок объединения и представления требований об
уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по
денежным обязательствам в делах о банкротстве и в процедурах
банкротства.
Кроме того, в соответствии с правовой позицией, изложенной
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от
12 ноября 2003 года по делу о проверке конституционности ряда
положений статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции", участие субъектов Российской
Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне - с тем
чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных
интересов (в социально-экономическом развитии, в области
общественной безопасности, традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей и т. д.) - при условии, что такое участие
носит субсидиарный характер, может осуществляться в форме
предварительного согласования, не предопределяющего окончательное
решение вопроса.
При таких обстоятельствах наделение федеральных органов
исполнительной власти правом предъявлять в делах о банкротстве и
процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей с
учетом мнения органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления как кредиторов по
обязательным платежам в ходе процедур банкротства само по себе не
нарушает права субъектов Российской Федерации.
4.3. В соответствии с пунктом 17 Положения о предъявлении
требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти, участвуя в судебной защите прав
субъекта Российской Федерации, принимает во внимание мнение
соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации в отношении применения процедур банкротства и хода
процедуры банкротства, а также учитывает предоставленные гарантии,
налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных
обязательных платежей в бюджет субъекта Российской Федерации.
Установление Федеральным законом "О несостоятельности
(банкротстве)" и принятыми в соответствии с ним постановлениями
Правительства Российской Федерации особого режима предъявления
требований по обязательным платежам к должнику, не предполагающего
самостоятельное предъявление этих требований органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства, по существу, основано на
обеспечении взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, в том числе при решении в установленных
законодательством Российской Федерации случаях вопроса о
целесообразности подачи заявлений о признании должников банкротами.
В случае же сохранения разногласий между Межведомственной
комиссией по определению целесообразности подачи заявлений о
признании должников банкротами и органами исполнительной власти
субъекта Российской Федерации по решению о целесообразности
возбуждения дела о банкротстве за органами исполнительной власти
субъекта Российской Федерации сохраняется право обжалования
указанного решения в суд.
Следовательно, положения, содержащиеся в абзаце девятом статьи
2 и пункте 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве)", не могут рассматриваться как ограничивающие
субъекты Российской Федерации в праве на судебную защиту права
собственности, а лишь устанавливают особый процедурно-правовой
режим предъявления требований по обязательным платежам к должнику,
который вводится при рассмотрении арбитражным судом дела о
банкротстве.
5. Согласно части второй статьи 36 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом
Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации
оспариваемые заявителем законоположения.
Поскольку неопределенность в вопросе о соответствии
Конституции Российской Федерации положений абзаца девятого статьи 2
и пункта 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве)" отсутствует, запрос Правительства Москвы не может
быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к
рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой
статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Правительства
Москвы, поскольку он не отвечает требованиям Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", в соответствии с которыми запрос может быть признан
допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 455-О
