Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5
Федерального закона "О национально-культурной автономии" в
связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер
город Москва 3 марта 2004 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,
С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой,
Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителя Государственной Думы - кандидата
юридических наук Ю.Д.Дубровина, представителя Совета Федерации -
доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного
представителя Президента Российской Федерации в Конституционном
Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой
статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А.Х.Дитца и
О.А.Шумахер, в которых оспаривается конституционность части третьей
статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции
Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С.Эбзеева, объяснения
представителей стороны, принявшей и подписавшей Федеральный закон
"О национально-культурной автономии", исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
у с т а н о в и л:
1. 15 декабря 1997 года в Управление юстиции Алтайского края
поступили документы от двух местных национально-культурных
автономий российских немцев (Барнаульская городская
"Видергебурт-Возрождение" и Новоалтайская городская
"Видергебурт-Возрождение") на государственную регистрацию в
качестве общественного объединения Алтайской краевой
национально-культурной автономии российских немцев
"Видергебурт-Возрождение", а также от четырех местных
национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская
городская, Калманская районная, Косихинская районная и Шипуновская
районная) - на государственную регистрацию Алтайской краевой
национально-культурной автономии российских немцев. Зарегистрировав
16 декабря 1997 года Алтайскую краевую национально-культурную
автономию российских немцев, Управление юстиции Алтайского края
распоряжением от 15 января 1998 года отказало в государственной
регистрации Алтайской краевой национально-культурной автономии
российских немцев "Видергебурт-Возрождение" со ссылкой на то, что к
региональной должна быть отнесена национально-культурная автономия
российских немцев, имеющая большее число организаций в районах и
городах Алтайского края.
Решением от 13 апреля 1998 года Центральный районный суд
города Барнаула отказал в удовлетворении требований Алтайской
краевой национально-культурной автономии российских немцев
"Видергебурт-Возрождение" о признании указанного распоряжения
незаконным, мотивируя свой отказ тем, что в субъекте Российской
Федерации может быть образована только одна региональная
национально-культурная автономия граждан немецкой национальности.
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, не
согласившись с такой позицией, в определении от 17 марта 1999 года
указала, что часть третья статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" не запрещает создание в
субъекте Российской Федерации нескольких региональных
национально-культурных автономий и что суд первой инстанции должен
вынести решение об обязании Управления юстиции Алтайского края
зарегистрировать Алтайскую краевую национально-культурную автономию
российских немцев "Видергебурт-Возрождение". Однако постановлением
Президиума Алтайского краевого суда от 15 июня 1999 года данное
определение было отменено и оставлено в силе решение Центрального
районного суда города Барнаула.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в определении от 10 сентября 1999 года также
пришла к выводу, что в соответствии с частью третьей статьи 5
Федерального закона "О национально-культурной автономии" в субъекте
Российской Федерации может быть образована только одна региональная
национально-культурная автономия граждан определенной
национальности, которая, следовательно, и подлежит государственной
регистрации в установленном законодательством Российской Федерации
порядке.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации
граждане А.Х.Дитц и О.А.Шумахер - члены Барнаульской городской
национально-культурной автономии российских немцев
"Видергебурт-Возрождение" оспаривают конституционность положения
части третьей статьи 5 Федерального закона от 17 июня 1996 года
"О национально-культурной автономии", согласно которому местные
национально-культурные автономии могут образовывать региональную
национально-культурную автономию. Заявители утверждают, что данное
законоположение, как показывает правоприменительная практика,
допускает создание только одной региональной национально-культурной
автономии граждан определенной национальности, подлежащей
регистрации в установленном законодательством Российской Федерации
порядке. Тем самым, по мнению заявителей, нарушается принцип
равенства общественных объединений перед законом, ограничивается
свобода создания на основе полной добровольности любых общественных
объединений и свобода их деятельности, что противоречит статьям 13
(часть 4) и 30 Конституции Российской Федерации.
Часть третья статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" Федеральным законом от
10 ноября 2003 года "О внесении изменений в Федеральный закон
"О национально-культурной автономии" изложена в иной редакции:
"Местные национально-культурные автономии граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут
образовывать региональную национально-культурную автономию граждан
Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической
общности".
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу
является положение части третьей статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" (с учетом редакционных
изменений, внесенных Федеральным законом от 10 ноября 2003 года
"О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной
автономии"), которым в нормативном единстве с положениями частей
третьей и седьмой статьи 6 того же Федерального закона
устанавливается, что местные национально-культурные автономии
граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, могут образовывать региональную
национально-культурную автономию граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической общности, подлежащую
государственной регистрации в установленном законодательством
Российской Федерации порядке.
2. Определяя федеративное устройство Российской Федерации и
провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской
Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция
Российской Федерации возлагает на государство - с учетом
установленного ею разграничения предметов ведения между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации - обязанность по
регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая
коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого
регулирования в процессе формирования правовых механизмов
обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство
всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и
запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам
национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам
Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание
условий для его изучения и развития, а также право каждого
определять и указывать свою национальную принадлежность,
пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения,
воспитания, обучения и творчества; при этом не допускается
пропаганда или агитация, возбуждающие национальную или религиозную
ненависть и вражду, а также пропаганда расового, национального и
языкового превосходства (статья 5, часть 3; статья 19, части 1 и 2;
статья 26, части 1 и 2; статья 29, часть 2; статья 68, часть 3;
статья 69; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1).
Указанным конституционным положениям, конкретизированным в
Федеральном законе "О национально-культурной автономии" и иных
актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из
установленных федеральным законодателем институтов самоопределения
народов в Российской Федерации и один из видов объединений
граждан, корреспондируют и международные обязательства Российской
Федерации, в том числе: поощрять осуществление права на
самоопределение и уважать это право (статья 1 Международного пакта
об экономических, социальных и культурных правах, статья 1
Международного пакта о гражданских и политических правах),
обеспечивать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и
языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же
группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и
исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (статья 27
Международного пакта о гражданских и политических правах),
запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку
принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам,
принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед
законом и на равную защиту со стороны закона, а также обеспечивать
уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному
меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть
первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств).
Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также
общепризнанных принципов и норм международного права и
международных договоров Российской Федерации, которые согласно
статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются
составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают
обязанности государства по регулированию и защите прав национальных
меньшинств, а также предопределяется характер данного
регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в
процессе его осуществления; при этом в условиях действующего
нормативного регулирования реализация права этнической общности,
находящейся на определенной территории в ситуации национального
меньшинства, на национально-культурную автономию связана с
реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и
регистрировать в соответствии с законодательством Российской
Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых
должна быть гарантирована.
3. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 13
(части 4 и 5), 19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве, в
Российской Федерации гарантируются свобода создания и деятельности
общественных объединений на основе их равенства перед законом,
право каждого независимо от национальности, языка и иных
обстоятельств на объединение; запрещается создание и деятельность
общественных объединений, цели или действия которых направлены, в
частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья
11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также
устанавливает, что каждый имеет право на свободу объединения с
другими, осуществление которого не подлежит никаким ограничениям,
кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом
обществе в интересах национальной безопасности и общественного
порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для
охраны здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод
других лиц, а статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств обязывает государства-участники обеспечивать уважение
права каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на
свободу ассоциаций.
Основываясь на Конституции Российской Федерации и учитывая
международно-правовые обязательства Российской Федерации,
законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и
деятельности общественных объединений, а также порядок их
государственной регистрации, определять объем и содержание прав
общественного объединения. При этом, как указано в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года
по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 27
Федерального закона "О свободе совести и о религиозных
объединениях", законодатель обязан соблюдать положение статьи 17
(часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в
Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и
гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, а осуществляемое им регулирование не должно искажать
существо права на объединение и свободы деятельности общественных
объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные
конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными
конституционно значимым целям.
4. В развитие указанных конституционных положений и
требований, вытекающих из международных обязательств Российской
Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года "Об общественных
объединениях" (с последующими изменениями и дополнениями)
закрепляет, что право на объединение включает в себя право
создавать на добровольной основе общественные объединения для
защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в
существующие общественные объединения либо воздерживаться от
вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из
общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему
выбору и без предварительного разрешения органов государственной
власти и органов местного самоуправления, т. е. явочным порядком,
общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права
юридического лица либо функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).
Устанавливая в качестве общего правила заявительный (явочный)
порядок создания общественных объединений, Федеральный закон
"Об общественных объединениях" предусматривает, что общественное
объединение с момента принятия на съезде (конференции) или общем
собрании решения о его создании, об утверждении устава и о
формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов
осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за
исключением прав юридического лица, и принимает на себя
соответствующие обязанности, т. е. считается созданным (статья 18).
В соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной
автономии", определяющим правовые основы национально-культурной
автономии в Российской Федерации и создающим необходимые условия
взаимодействия государства и общества для защиты национальных
интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей
и форм своего национально-культурного развития, образование,
государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация
национально-культурной автономии осуществляются в порядке,
установленном данным Федеральным законом, Федеральным законом
"Об общественных объединениях" и иными федеральными законами (часть
первая статьи 6).
Закрепляя особенности объединения граждан в
национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из
видов общественных объединений, выступающих в
организационно-правовой форме общественных организаций, а также
устанавливая организационные основы создания и деятельности
национально-культурной автономии, Федеральный закон
"О национально-культурной автономии" связывает с ее государственной
регистрацией не только приобретение таким объединением прав
юридического лица, но и возложение на органы государственной власти
и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей
поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным
законом задач и целей национально-культурной автономии.
Согласно части второй статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" национально-культурная
автономия может быть местной, региональной и федеральной. Часть
третья данной статьи, закрепляющая право местных
национально-культурных автономий граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической общности, образовывать
региональную национально-культурную автономию граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не
содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта
Российской Федерации может быть образовано не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности,
государственная регистрация которой уполномоченным на то органом
юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской
Федерации порядке, имеет конституирующее для установления ее
правосубъектности значение. Не содержит она и прямого запрета на
создание и государственную регистрацию в субъекте Российской
Федерации более одной региональной национально-культурной
автономии.
Тем самым предопределяется необходимость выявления
действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла
положения части третьей статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии". С одной стороны, это требует
учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта
конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений
граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной
названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения
соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей
самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С
другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом
нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей
и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым
делегаты местных национально-культурных автономий граждан
Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической
общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную
национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской
Федерации; государственная регистрация местных, региональных и
федеральных национально-культурных автономий производится в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Определяя в статье 1 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" национально-культурную
автономию как форму национально-культурного самоопределения,
представляющую собой объединение граждан Российской Федерации,
относящих себя к этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, на основе
их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, федеральный законодатель исходил из того,
что основное предназначение национально-культурной автономии - не
национально-территориальное, а национально-культурное
самоопределение, т. е. обеспечение жизнеспособности и
самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории, именно в
национально-культурной сфере.
Следовательно, действующее правовое регулирование
национально-культурной автономии в Российской Федерации - как
допускаемого Конституцией Российской Федерации, соответствующего
международно-правовым обязательствам Российской Федерации и
установленного федеральным законодателем способа и
организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств -
призвано определять правовые основы национально-культурной
автономии, способствующие созданию условий взаимодействия
государства и общества для защиты интересов граждан Российской
Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего
национально-культурного развития, включая меры государственной
поддержки самостоятельного решения вопросов самобытности, развития
языка, образования, национальной культуры.
Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным законом
"О национально-культурной автономии" права национально-культурной
автономии и соответствующие им обязанности органов государственной
власти и органов местного самоуправления. В частности, им
устанавливается, что Российская Федерация обеспечивает социальную,
экономическую и правовую защиту национальных (родных) языков на
территории Российской Федерации, конкретизируются права граждан на
сохранение и развитие национального (родного) языка, свободу выбора
и использования языка общения, воспитания и обучения, на сохранение
и развитие национальной культуры и определяются коллективные формы
их реализации (статья 4, части первая и вторая статьи 8, статьи 11
и 13), а также определяются корреспондирующие этим правам
обязанности органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
(статьи 9, 12, 14 и 15). Устанавливая финансово-экономические
основы национально-культурной автономии, названный Федеральный
закон предусматривает обязанности федеральных органов
законодательной и исполнительной власти, органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления по оказанию финансовой
поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и
местного самоуправления и определяются условия такой поддержки
(статьи 19 и 20).
Из этого следует, что национально-культурная автономия как
способ самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее
этнокультурных прав и интересов является такой формой
самоорганизации, через которую осуществляется государственная
поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их
самобытности, развития языка, образования, национальной культуры;
этим обусловливается значение регистрации национально-культурной
автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской
Федерации, в результате которой соответствующая
национально-культурная автономия приобретает не только права
юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом
"О национальной культурной автономии" публичные права, которым
корреспондируют перечисленные в данном Федеральном законе
обязанности органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с частями третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее
государственную регистрацию региональной национально-культурной
автономии как способ конституирования ее правосубъектности, в
системе действующего нормативного регулирования обусловлено защитой
прав и интересов национальных меньшинств и поддержкой в
установленных названным Федеральным законом формах
национально-культурных автономий со стороны государства и местного
самоуправления, т. е. особенностями их публично-правового статуса,
и в силу этого не может признаваться противоречащим Конституции
Российской Федерации.
6. Право на национально-культурную автономию, предоставляемое
на основании Конституции Российской Федерации Федеральным законом
"О национально-культурной автономии", как вытекает из содержания
данного Федерального закона, а также целей самого права, его
субъектного состава, форм и способов реализации, характера
принадлежащих национально-культурной автономии прав и
корреспондирующих им обязанностей органов публичной власти,
осуществляется совместно гражданами, принадлежащими к национальному
меньшинству; осуществление данного права посредством создания
национально-культурной автономии с целью коллективных действий в
сфере взаимных интересов обеспечивает соответствующие интересы как
граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так и
этнической общности в целом.
Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно
реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к
соответствующей этнической общности, связано с правом на
объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется
каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся
установленными законодательством Российской Федерации правами.
Исходя из этого Федеральный закон "О национально-культурной
автономии" - с учетом положений Конституции Российской Федерации о
праве каждого на объединение и свободе деятельности общественных
объединений (статья 30, часть 1) и во исполнение принятых на себя
Российской Федерацией обязательств по международным договорам -
устанавливает, что национально-культурная автономия как особая
форма самоорганизации и национально-культурного самоопределения
этнической общности, оказавшейся в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории, представляет собой
только одно из возможных объединений граждан по признаку
принадлежности к соответствующей этнической общности в целях
удовлетворения своих этнокультурных запросов.
Так, в Федеральном законе "О национально-культурной автономии"
перечислены принципы, на которых основывается
национально-культурная автономия, а именно: свободное
волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической
общности, самоорганизация и самоуправление, многообразие форм
внутренней организации, сочетание общественной инициативы с
государственной поддержкой, уважение языка, культуры, традиций и
обычаев граждан различных этнических общностей, законность
(статья 2). Названными принципами в рамках установленного данным
Федеральным законом, иными федеральными законами регулирования
исключаются как дискриминация лиц, принадлежащих к национальным
меньшинствам и объединенным в национально-культурную автономию, так
и ущемление прав лиц, не участвующих в деятельности
национально-культурной автономии. Кроме того, участие или неучастие
в деятельности национально-культурной автономии не может служить
основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно
как и национальная принадлежность не может служить основанием для
ограничения их участия или неучастия в деятельности
национально-культурной автономии (часть третья статьи 4).
Из этого, в частности, вытекает, что ничто не препятствует
участию в зарегистрированной в установленном законодательством
Российской Федерации порядке Алтайской краевой
национально-культурной автономии российских немцев граждан,
относящих себя к данной этнической общности, либо для отказа от
такого участия и образования иного объединения граждан, относящих
себя к той же этнической общности, в целях самостоятельного решения
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, в том числе путем создания и поддержания
образовательных, культурных и иных учреждений, организаций или
ассоциаций, которые могут искать и получать добровольную финансовую
и другую помощь, а также государственную поддержку в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, установленная Федеральным законом
"О национально-культурной автономии" система национально-культурной
автономии, предполагающая возможность создания на территории
субъекта Российской Федерации местными национально-культурными
автономиями с соблюдением демократических основ организации таких
объединений и без вмешательства государства не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан, относящих
себя к соответствующей этнической общности, имеет объективные
основания, а обусловленные прежде всего спецификой расселения
граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, организационные основы национально-культурной
автономии в части, касающейся права местных национально-культурных
автономий образовывать региональную национально-культурную
автономию, направлены не на ограничение, а на защиту прав
национальных меньшинств, в том числе путем создания необходимых
фактических и юридических предпосылок их самоорганизации и
возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти.
Тем самым также обеспечиваются условия для коллективного и
самостоятельного решения этнической общностью, находящейся в
ситуации национального меньшинства на соответствующей территории,
объединенной в региональную национально-культурную автономию,
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, координации деятельности местных
национально-культурных автономий и взаимодействия с иными
объединениями граждан, относящих себя к данной этнической общности,
а также представительства во взаимоотношениях с различными органами
публичной власти, поскольку такая автономия создается
соответствующими субъектами по их выбору и без предварительного
разрешения органов публичной власти, основана на добровольном
участии и действует свободно с соблюдением демократических
принципов, установленных законодательством Российской Федерации и
предусмотренных уставом самой национально-культурной автономии.
Следовательно, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с положениями частей третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее,
что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано
не более одной региональной национально-культурной автономии
граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, подлежащей государственной регистрации в
установленном законодательством Российской Федерации порядке, в
системе действующего правового регулирования и с учетом выявленного
Конституционным Судом Российской Федерации смысла не противоречит
Конституции Российской Федерации.
Это не означает, что национально-культурная автономия как
объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, исключает
другие формы самоорганизации граждан по признаку принадлежности к
той же этнической общности. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут
создаваться другие объединения граждан Российской Федерации,
относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также
содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования,
национальной культуры, но не обладают статусом
национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным
законом "О национальной культурной автономии".
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии" по своему
конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве с
положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального
закона - с учетом организационной формы региональной
национально-культурной автономии как средства и способа выявления,
удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством
государственной поддержки, этнокультурных интересов граждан и прав
конкретной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, а также
координации деятельности образовавших ее местных
национально-культурных автономий, - предполагает, что в пределах
субъекта Российской Федерации государственной регистрации в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
подлежит не более чем одна региональная национально-культурная
автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории,
образованная местными национально-культурными автономиями граждан,
относящих себя к данной этнической общности, и в системе
действующего правового регулирования не противоречит Конституции
Российской Федерации.
Что касается проверки законности и обоснованности
правоприменительных решений, то она не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации, который, по смыслу
статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не
вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей
юрисдикции. Реализуя свои полномочия, правоприменители впредь не
могут придавать положению части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии" в нормативном единстве
с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного
Федерального закона какое-либо иное значение, расходящееся с его
конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом
Российской Федерации в настоящем Постановлении.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации
часть третью статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной
автономии", которая по своему конституционно-правовому смыслу в
нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи
6 данного Федерального закона означает, что в пределах субъекта
Российской Федерации местными национально-культурными автономиями
может быть образовано не более одной подлежащей государственной
регистрации в установленном законодательством Российской Федерации
порядке региональной национально-культурной автономии граждан
Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической
общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на
соответствующей территории, поскольку такая автономия не
препятствует деятельности не вошедших в нее местных
национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных
содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования,
национальной культуры объединений граждан Российской Федерации,
относящих себя к той же этнической общности.
Конституционно-правовой смысл указанного положения, выявленный
Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем
Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его
истолкование в правоприменительной практике.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее
Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Российской газете" и "Собрании законодательства Российской
Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 5-П
____________________
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононова
по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5
Федерального закона "О национально-культурной автономии" в
связи с жалобой граждан А.Х.Дитца и О.А.Шумахер
Тезис о том, что законодатель волен "определять объем и
содержание прав общественного объединения", представляется нам
глубоко ошибочным утверждением, восходящим к теории октроированных
прав. Ныне действующая Конституция Российской Федерации исходит из
совершенно иной концепции - прирожденных и неотчуждаемых
естественных прав и свобод человека, которые действуют
непосредственно и сами определяют смысл, содержание и применение
законов (статьи 17, 18 и др.). Парадоксально, что в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации оба названных положения
следуют одно за другим, хотя они несовместимы по сути. Исходя из
смысла статьи 55 Конституции Российской Федерации законодатель не
вправе отменять и умалять объем и содержание конституционных прав и
свобод, но может лишь вводить в строго определенных целях
соразмерные и обоснованные ограничения, и тогда эти ограничения
подлежат оценке Конституционным Судом Российской Федерации.
В Постановлении приводится обширный перечень конституционных
прав и свобод, которые реализуются в национально-культурной
автономии как одном из видов объединения граждан, однако вопрос об
обоснованности ограничений этих прав, который был главным
аргументом заявителей и собственно предметом конституционного
спора, остается "фигурой умолчания". Этот вопрос, очевидно,
неудобен, поскольку приводит к выводам, противоречащим позиции
Конституционного Суда Российской Федерации.
Как явное и несомненное ограничение сформулировано положение
резолютивной части Постановления о том, что в одном регионе не
может быть образовано более одной подлежащей регистрации
национально-культурной автономии определенной этнической общности.
Трудно даже представить, что столь простой и категоричный
количественный предел - "не более одной" - можно понимать иначе,
чем препятствующее ограничение. Существование иных возможностей
реализации национально-культурных потребностей в виде участия в
местных автономиях или создания иных общественных объединений не
может являться, однако, адекватной альтернативой статуса
региональной национально-культурной автономии, о чем и
свидетельствует возникший спор.
В своей жалобе заявители указывают, что, разделяя общие
позиции и взгляды при объединении ряда местных автономий в
соответствующую региональную национально-культурную автономию, они
сознательно по нравственным и иным личным соображениям
противостояли другой, незадолго до этого зарегистрированной
региональной автономии российских немцев. Можно допустить,
очевидно, что в одной и той же этнической общности могут быть
различные представления о целях и задачах объединения, культурные
традиции, политические, религиозные и иные взгляды, языковые и
прочие особенности, по которым те или иные группы людей стремятся к
объединению для совместного удовлетворения своих культурных
потребностей. Законодатель и судебная власть не могут вторгаться в
сферу регулирования и правовой оценки этих личностных и
социально-психологических мотивов, не нарушая при этом свободу
выбора и основной конституционный принцип добровольности
объединения. Недаром статья 30 (часть 2) Конституции Российской
Федерации прямо запрещает принуждать к вступлению в какое-либо
объединение или пребыванию в нем. На этом фоне весьма сомнительным
представляется утешение, что никто, дескать, не препятствует
участию в уже созданной и зарегистрированной региональной автономии
или отказу от такого участия, при том что иных организаций с
подобным статусом более одной не допускается. Наличие только одной
легальной национально-культурной автономии на региональном уровне
препятствует аналогичному статусу и равному праву объединения
представителей той же этнической общности, которые могут не
разделять взглядов, установок, ценностей и национально-культурных
особенностей ранее зарегистрированного объединения. Отрицать при
этом монополию и представить подобный запрет не ограничением, а
защитой прав национальных меньшинств - значит противоречить
здравому смыслу.
Конституция Российской Федерации и международные акты о правах
человека закрепляют право совместно с другими членами группы
пользоваться культурой, родным языком, исповедовать религию и
исполнять ее обряды, свободу мирных собраний и ассоциаций,
запрещают дискриминацию, в том числе по признаку принадлежности к
национальным меньшинствам. Статья 11 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод предусматривает, что свобода ассоциаций
не подлежит никаким ограничениям, кроме установленных законом и
необходимых в демократическом обществе. Как увязать с этим
утверждение Конституционного Суда Российской Федерации, что
оспариваемая норма Федерального закона "О национально-культурной
автономии" не содержит прямого указания на то, что в пределах
субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан определенной
этнической общности, не содержит она и прямого запрета на создание
и государственную регистрацию более одной региональной
национально-культурной автономии? Но если данный Федеральный закон
не содержит, как утверждает Конституционный Суд Российской
Федерации, ограничений такого рода, то напрашивается однозначный
вывод о невозможности иного его правоприменения. Поиски
"действительной воли законодателя" (?) привели Конституционный Суд
Российской Федерации к совершенно противоположному выводу -
расширительному толкованию этих положений именно как запрета, что
противоречит природе и предназначению конституционного правосудия
признавать, соблюдать и защищать права и свободы как высшую
ценность.
Еще более поразительные мотивы выдвинуты Конституционным Судом
Российской Федерации в обоснование подобного ограничения. Они
всецело лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как
ее обязанности по оказанию финансовой поддержки и координации
деятельности национально-культурной автономии. В таком понимании
национально-культурные автономии оказываются для государства и
местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств,
т. е. очередным финансовым и организационным обременением, которое
следует свести к оптимальному минимуму "не более одного". Неужели в
этом и есть их конституционно-правовой смысл?
Обязанности государства и органов местного самоуправления по
отношению к национально-культурным автономиям, между тем, носят
характер социально-политических ориентиров. Они не создают
конкретных прав и тем более не могут их умалять или служить
обоснованием их ограничений. Подобные основания нельзя отождествить
с интересами обороны, государственной безопасности, общественного
порядка или нравственности и иными целями конституционно допустимых
ограничений прав и свобод, перечисленных как в статье 55 (часть 3)
Конституции Российской Федерации, так и в специальных нормах
Конституции Российской Федерации, регулирующих права общественных
объединений (статья 13, часть 5) и свободу мысли и слова
(статья 29, часть 2).
Таким образом, выводы Конституционного Суда Российской
Федерации по данному делу не имеют конституционных обоснований.
____________
