О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по жалобе гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение
его конституционных прав положениями статей 137 и 138
Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
1995 года, статей 29 и 198 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации 2002 года
город Москва 4 декабря 2003 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря,
Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,
С.М.Казанцева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, В.О.Лучина,
Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева,
В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М.Жарковой,
проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалобы гражданина А.Д.Егорова,
у с т а н о в и л:
1. Определением Арбитражного суда Владимирской области от
12 сентября 2001 года прекращено дело по иску ООО "Анего" к
управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по
Владимирской области о признании недействительным требования о
предъявлении документов, необходимых для налоговой проверки, в
связи с тем, что это требование было подписано не руководителем
налогового органа, а старшим государственным налоговым инспектором.
Суд мотивировал свое решение ссылкой на постановление Пленума
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001
N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового
кодекса Российской Федерации", согласно абзацу третьему пункта 48
которого при применении статей 137 и 138 Налогового кодекса
Российской Федерации, предусматривающих право налогоплательщика на
судебное обжалование ненормативного акта налогового органа, следует
исходить из того, что под актом ненормативного характера, который
может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования
о признании акта недействительным, понимается документ любого
наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.),
подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового
органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Определением
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 марта 2003
года в пересмотре в порядке надзора определения Арбитражного суда
Владимирской области ООО "Анего" было отказано.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации
гражданин А.Д.Егоров - участник ООО "Анего", представлявший его
интересы в арбитражных судах, просит проверить конституционность
статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 22
АПК Российской Федерации 1995 года (утратил силу с 1 сентября 2002
года), пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК Российской
Федерации 2002 года, регламентирующих обжалование
налогоплательщиками в арбитражный суд решений налоговых органов и
их должностных лиц. По мнению заявителя, названные положения по
смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, препятствуют
оспариванию в арбитражном суде таких актов ненормативного
характера, как требования о предоставлении документов для налоговой
проверки, если они подписаны не руководителями, а иным должностным
лицом налогового органа, а потому противоречат статьям 1 (часть 1),
2, 15 (части 1 и 2), 17, 18, 19 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части
1 и 2) и 55 (части 2 и З) Конституции Российской Федерации.
2. По смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", жалоба в
Конституционный Суд Российской Федерации на нарушение
конституционных прав и свобод признается допустимым средством
защиты лишь при условии, что эти права и свободы нарушаются
оспариваемым в жалобе законом, примененным или подлежащим
применению в деле заявителя; в таких случаях лишение
неконституционных предписаний юридической силы является необходимым
и адекватным способом для устранения нарушения.
Вопрос о проверке конституционности норм, касающихся
подведомственности дел судам общей и арбитражной юрисдикции, уже
рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации
(определения от 1 марта 2001 года по запросу Центрального районного
суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239-1 и
239-4 ГПК РСФСР, от 20 декабря 2001 года по жалобе ОАО "Ижмаш" на
нарушение конституционных прав и свобод статьей 22 АПК Российской
Федерации и др.).
Анализируя содержание статьи 22 АПК Российской Федерации 1995
года, относящей к подведомственности арбитражных судов разрешение
дел о признании ненормативных актов государственных органов
недействительными, противоречащими законам и иным нормативным
правовым актам и нарушающими права и законные интересы организаций
и граждан, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что
сама по себе эта статья не может рассматриваться как затрагивающая
конституционные права граждан. Данный вывод распространяется на
часть 1 статьи 198 и пункт 2 статьи 29 АПК Российской Федерации
2002 года, согласно которым граждане, организации и иные лица
вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан
рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых
актов недействительными, решений и действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают,
что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие
(бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному
правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно
возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия
для осуществления этой деятельности.
Таким образом, статья 22 АПК Российской Федерации 1995 года,
пункт 2 статьи 29 и часть 1 статьи 198 АПК Российской Федерации
2002 года, по сути, лишь конкретизируют компетенцию арбитражных
судов по названным спорам, а потому не могут рассматриваться как
нарушающие конституционные права и свободы граждан и юридических
лиц, в связи с чем жалоба гражданина А.Д.Егорова в части,
касающейся проверки конституционности указанных норм, не может быть
признана допустимой в соответствии с требованиями Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации".
3. Статья 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации,
гарантирующая право на судебную защиту и обжалование в суд решений
и действий (или бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц, исходит из обязанности государства обеспечить
каждому право на доступ к правосудию. Раскрывая содержание
названных конституционных прав, Конституционный Суд Российской
Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что в
соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 (часть 3) Конституции
Российской Федерации они не могут рассматриваться судами как
подлежащие ограничению и выступают как гарантия в отношении всех
других конституционных прав и свобод; государство обязано
обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая
должна быть справедливой, компетентной и эффективной (постановления
от 3 мая 1995 года по делу о проверке конституционности отдельных
положений статей 220-1 и 220-2 УПК РСФСР и от 25 декабря 2001 года
по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК
РСФСР); вытекающее из статьи 46 Конституции Российской Федерации
право на обжалование в суд любого правового акта обеспечивается -
по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод нормативными и
ненормативными актами федеральных органов государственной власти,
кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к
исключительной компетенции Конституционного Суда Российской
Федерации, - проверкой, осуществляемой на основании гражданского
процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а
также статьи 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"
(Определение от 19 марта 1997 года по жалобе гражданки
А.В.Грищенко).
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации
налогоплательщик, полагающий, что его права нарушены актом
налогового органа, в том числе актом ненормативного характера,
действиями или бездействием их должностных лиц, может обжаловать их
в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или
в суд; при этом судебное обжалование актов налоговых органов,
действий или бездействия их должностных лиц организациями и
индивидуальными предпринимателями производится путем подачи
искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным
процессуальным законодательством (статьи 137 и 138).
В Определении от 5 ноября 2002 года по жалобе некоммерческой
организации "Персона" на нарушение конституционных прав и свобод
пунктом 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что этот пункт,
рассматриваемый во взаимосвязи со статьями 137 и 138 Налогового
кодекса Российской Федерации, не препятствует обжалованию в
судебном порядке актов Министерства Российской Федерации по налогам
и сборам, если по своему содержанию они порождают право налоговых
органов предъявлять требования к налогоплательщикам; при
рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным
установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны
выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует
ли актам законодательства о налогах и сборах, и должны в каждом
конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление
нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной
защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской
Федерации.
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда
Российской Федерации вытекает, что оспариваемые гражданином
А.Д.Егоровым положения статей 137 и 138 Налогового кодекса
Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 29 и частью
1 статьи 198 АПК Российской Федерации сами по себе не предполагают
каких-либо ограничений права налогоплательщика на оспаривание в
арбитражном суде актов ненормативного характера (решений)
должностных лиц налоговых органов.
4. В соответствии со статьей 93 Налогового кодекса Российской
Федерации должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую
проверку, наделено правом истребовать у проверяемого
налогоплательщика необходимые для проверки документы путем
вынесения соответствующего требования; данное предписание
налогоплательщик обязан исполнить в пятидневный срок (пункт 1);
отказ от представления запрашиваемых при проведении налоговой
проверки документов или непредставление их в установленные сроки
признается налоговым правонарушением и влечет ответственность,
предусмотренную статьей 126 Налогового кодекса Российской Федерации
(пункт 2).
Форма требования о представлении документов (приложение N 2 к
Инструкции о порядке составления акта выездной налоговой проверки и
производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и
сборах, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по
налогам и сборам от 10 апреля 2000 года N АП-3-16/138) не
предусматривает подпись руководителя (заместителя руководителя)
налогового органа в качестве обязательного реквизита. Подписание
такого требования иными принимающими соответствующее решение
должностными лицами налогового органа не меняет правовую природу
этого акта как ненормативного, возлагающего на налогоплательщика
определенные обязанности, и не может служить основанием для отказа
суда от проверки законности и обоснованности данного решения, а
значит, для ограничения прав налогоплательщика, гарантируемых
статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Как усматривается из представленных заявителем материалов, при
применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации
в деле ООО "Анего" арбитражный суд, руководствуясь абзацем третьим
пункта 48 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 28 февраля 2001 года, исходил из того, что
письменный документ в форме требования государственного налогового
инспектора не может быть оспорен в арбитражном суде путем
предъявления иска о признании акта недействительным, поскольку он
подписан не руководителем (заместителем руководителя) налогового
органа. Однако из названного постановления не вытекает, что из
сферы судебного контроля исключаются подобные решения должностных
лиц, - в абзаце четвертом того же пункта специально разъяснено,
что, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации не
установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд
требование об уплате налога, пеней и об уплате налоговой санкции
независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа,
на основании которого вынесено соответствующее требование.
Таким образом, положения статей 137 и 138 Налогового кодекса
Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу во
взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации
не могут рассматриваться как исключающие обжалование в арбитражный
суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц
налоговых органов и рассмотрение таких обращений по существу. Иное
противоречило бы Конституции Российской Федерации, неправомерно
ограничивая фундаментальное конституционное право на судебную
защиту, обеспечивающее законное осуществление гражданами и
юридическими лицами иных прав и законных интересов.
В силу статьи 6 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" правоприменитель
впредь не может придавать положениям статей 137 и 138 Налогового
кодекса Российской Федерации какое-либо иное значение, расходящееся
с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным
Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основе
сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда
Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и
3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Нормативные положения, содержащиеся в статьях 137 и 138
Налогового кодекса Российской Федерации, во взаимосвязи с
положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации не исключают
обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного
характера) любых должностных лиц налоговых органов и,
соответственно, полномочие арбитражного суда по иску
налогоплательщика проверять их законность и обоснованность.
Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации
конституционно-правовой смысл положений статей 137 и 138 Налогового
кодекса Российской Федерации является общеобязательным и исключает
любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Признать жалобу гражданина Егорова Андрея Дмитриевича в
части, касающейся проверки конституционности положений статей 137 и
138 Налогового кодекса Российской Федерации, не подлежащей
дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда
Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного
заявителем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей
71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
3. Правоприменительные решения по делу ООО "Анего", основанные
на нормах, содержащихся в статьях 137 и 138 Налогового кодекса
Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их
конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом
Российской Федерации в настоящем Определении, должны быть
пересмотрены в установленном порядке, если для этого не имеется
других препятствий.
4. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Егорова Андрея Дмитриевича в части, касающейся проверки
конституционности статьи 22 АПК Российской Федерации 1995 года,
пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК Российской Федерации
2002 года, поскольку в этой части она не отвечает требованиям
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба может быть
признана допустимой.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 418-О
